推動指定管理者制度之間的差異及影響

涂智益(日本東京農業大學博士)

筑地總合設計 主持人

1、前言

近年來，日本在振興活化地方議題成為一個重要的及努力的課題，就如何提升產業群集效應為代表，民間企業和公共組織(政府)之間的合作正在引起關注。指定管理者制度就是其中之一，對於公共組織所擁有的公共設施，廣泛的招募民間企業進行管理運營的制度。通過一定程度的授權執行公共設施的經營管理，通過商業改革減少赤字，向當地居民提供與提高公共服務質量。通過指定管理者制度，簡化管理的流程，減少了對公共預算的支出，提高了當地居民的滿意度。

然而，通過導入指定管理者制度，滿足政府和當地居民對公共設施需要和期望，對於參與指定管理者制度的民間企業必須要提出最大的優點。例如，公共設施提供的公共服務是基於民間企業豐富的創意想法和經驗，同時也期待可能會出現多樣和多元的現象。但是，民間企業並無法完全不受限制來開展業務，依然受限制於一定範圍內實現最大性可能。必須推出強大能量，以創造利潤和擴張業務才是民間企業原始目的。

這樣圍繞在指定管理者制度的一個政府或地方居民與民間企業之間，有許多不同的概念與差異想法。具體原因是什麼？需要才智和對策來改善。也可以從地方政府和民間企業的目的不同的角度來觀察這個問題。

2、指定管理者制度的目地與功能

(1) 指定管理者制度追求的功能

根據日本“地方自治法”第244-2條，指定管理者制度是由當地政府依照 「公共設施」的需要，將其管理委託給指定的民間企業或其他團體組織所形成的一個制度。此時，該團體不僅是一個相當於當地公共團體，也具有民間企業和NPO團體的特徵。

在2003年7月所發布的「地方自治法修正案」第244-2條的規定，進一步放寬指定管理者制度的規定，為了更有效和滿足地方居民對於公共設施多樣化的需求，同時對公共設施管理的能力，改善居民的服務，減少開支等為目的提出地方自治法修正案」。

管理委託制度(修改前)

指定管理者制度(修改後)

管理營運的主體

公共團體、財團法人、基金會……等

包含民間企業及團體

權限及業務範圍

設施的管理權委託指定管理者

地方政府在行使管理權限時，必須掌握必要責任及立場

條件規定及內容

委託條件

指定的程序，指定管理者的管理基準及業務範圍

法規性質

委託(契約)

指定(行政處分)

(2) 「公共設施」的定位

這裡所指的「公共設施」是什麼？根據「地方自治法修正案」第244-2條的規定，「為改善居民福祉為目的，而提供居民利用的設施」，對於這設施進行管理是為了改善當地居民的公共福利成為最大角色。

例如，在橫濱市指定管理者制度的操作指南中，不符合以下三個條件的，不被認為是公共設施：

① 提供給地方居民使用的設施。

② 作為提供給在地居民所利用的設施。

③ 為增進居民的福利所直接提供利用的設施。

通過這種方式，地方政府提供在地居民利用的公共設施成為必要服務項目，成為提供在地居民公共福利的設施。即換句話說，必須能夠獲得在地人口很高的滿意度。即使如此，同樣的當指定管理者制度是委託民間企業時，就不能只是滿足指定管理者制度的利益，必須先追求在地居民的利益，提升公共設施的作用是當地居民要求，為地方居民提供增強公共福利的服務為首要目標。

作為指定管理者，當地居民的公共福利應優先於自身利益，並盡量發生不可避免的事件。在這方面，地方政府與指定管理者在彼此溝通時使都需要了解彼此的地位和角色，必須建立一種互相尊重的關係。

(3) 導入指定管理者制度及地方自治的目的

地方政府導入指定管理者制度有什麼好處？在導入指定管理者制度時，地方政府必須先釐清公共設施管理的目的和作用。

對於公共設施而言，進行適當的採用指定管理者制度的可能性，依照「地方自治法」決定選擇由政府直接管理或由指定管理者制度管理。相關判斷的基準在於是否可以更有效和高效率的實現設施的目標為決策標準。具體而言，將根據每個設施的特性單獨判斷。

例如，當該設施提供的服務是具有高度公開性，並非直接就指定管理者制度適不適用於非財產理論時，一旦採用指定管理者制度可能導致更高的成本和更低的服務質量時，導入指定管理者制度的需求很低，便會考慮直接經營的模式直接操作。

另外，為了確保提供設施的服務專業性和使用的公平性，考慮當地政府的直接經營管理，成立直接操作的管理共同組織時，當承包的民間企業提供類似的服務時，有足夠的空間來利用民間企業的技術及管理。如果導入指定管理者制度，可以提高當地居民的服務質量並降低成本，因此，才會考慮導入指定管理者制度。

因而理解，地方政府通過這種方式，積極地導入指定管理者制度在於維護或改善提供公共服務的品質。另外，在於降低成本，提高公共設施的財務效率。

(4) 導入指定管理者制度和民間企業的目的

從導入指定管理者制度的民間企業成為指定管理者，其參與的目地為何？對擔任指定管理者所要開展業務的民間企業，所有參與的民間企業是不是有同樣的理念。在與進行民間企業的訪談調查中，對於該民間企業進入的指定管理者，擴大現有業務的可能性。

通過這種方式，雖然很少有民間企業願意作為增加新業務來推動，但利用開發新業務擴展現有業務，考慮以導入指定管理者制度或利用現有技術訣竅的形式業務開發是可以考慮參與的。

3、指定管理者制度的弊端

(1)地方政府與民間企業的目地不同

地方政府考慮將指定管理者制度導入的公共設施的目的是促進居民的福利，除了提高公共服務質量外，還可以降低成本。

在經營的理念上，就是通過提高公共服務質量可以提高成本，既然要求削減成本也就是降低公共服務的質量，乍看一下，這似乎是一場衝突，很難選擇改進的方法。

項目

官方會計(地方自治單位)

企業會計(民間企業)

目的

增進居民的福祉

追求利益

財務報告目的

依據行政目的執行預算的監理及評價

企業活動的財務狀態及經營成績的報告說明

製作主體

首長

董事長

報告主體

居民

股東

責任

議會的承認

股東會的承認

基準

現金主義

決算文書

歲入歲出結算書

(2)弊端的影響

通常地方政府的公共設施與通過指定管理者制度的民間企業所考慮的實現公共設施的目的有很大的差距，大大不同於公共設施的管理政策。地方政府的公共設施管理一般而言起不了大作用，指定管理者可能就必要的基本部分重新審視調整經營管理方案。

4、彌補地方政府與民間企業之間差異的措施

(1) 有關組織在目標整合上的問題

在民間企業中，最高管理者的目標和方向由最高管理階層通過與層級較低的管理階層溝通並將其反映在績效指標中，盡一切努力實現所有目標。但是，當高層管理人員的目標和公司的方向無法在績效評估指標中得到適當反映時，高階級的管理者有可能採取高層管理人員意圖的決策行為，此這就是所謂的目標一致性問題。

例如，在1950年代的美國，由於業務多樣化等原因，組織朝向大型化多樣化的方式進展。結果，會計系統部門也迅速發展。因此，對於每個部門的經理甫於許多的授權，因此還必須衡量與權威相稱的績效。因此，在1957年，Shillinglaw進行了盈虧的制度管理，其中包含了可管理性的概念。他們正試圖發表聲明，並根據可管理性明確衡量管理人員的績效。此外，當權力下放進一步推進時，投資決策權被委託給部門經理，績效評估基於投資回報率（ROI）。

(2) 有關指定管理者制度目標的整合

即使在指定管理者制度中，也可能出現上述目標一致性問題。換句話說，在指定管理者制度的績效評估中，指定管理取決於用作績效評估指標的內容，並影響這個人的動機。例如，指定經理者可以提高他們的表現如果採用決策，投資回報率在短期內會大幅增加，但從長遠來看但是，由於缺乏前期投資，業務績效可能會惡化。這是指定管理者的一部分這意味著推薦當地政府認為的最佳和長期的公共質量改進與目標的一致性，即不能實現全面優化。

5、結論

地方政府和當地居民要求指定管理者對於公共設施的期望與管理公共設施作為，檢討指定管理者的民間企業的目的之間會有一定的差異。而公共設施需要提供一定的公共服務，如果考慮到它不是一個創造利潤的實體，公共服務的附加值會增加。因此，在必要提高公共服務的質量，的目的又是要獲取利潤，這就要通過增加附加值來增加銷售額來實現的。在這方面將很難掩蓋，導入成本計劃的可能性考慮到這可能是方向之一。

此外，民間企業通過降低成本獲取利潤非常重要，設施本身是當地政府的財產，未經許可不得更改建築物和設備。因此，大量的提高成本是非常困難的，在這種情況下，已經確定的指定管理期，並在此期間取得了一定程度的業績。在必須提高業績的意義上，民間企業作為指定管理者管理和運營公共設施為了做到這一點，就需要檢討出某種動力及執行方案。

...................未完 ..進行中.................... @2019筑地總合設計.涂智益